7. 2
ปรัสเซียถือได้ว่าเป็นชาติแรกที่ได้สร้างระบบราชการและวางรากฐานระบบข้าราชการพลเรือน
สมัยใหม่ ในช่วงสมัยของ Frederick William I ประสบความสาเร็จในการล้มล้างระบบศักดินา
(feudalism) ได้ดาเนินการปฏิรูประบบทหารและการปกครอง โดยมีการจัดระเบียบการบริหารงานใน
ลักษณะแบบรวมศูนย์อานาจ ตลอดจนการวางกฎระเบียบและแบบแผนในการปฏิบัติราชการอย่างเป็น
ทางการ รวมถึงเรื่องเกี่ยวกับวินัยและการลงโทษ นอกจากนี้ ปรัสเซียยังถือได้ว่าเป็นรัฐสมัยใหม่แห่งแรก
ที่มีการเปิดรับบุคคลเข้าสู่ระบบราชการบนพื้นฐานของการสอบแข่งขัน ผู้เข้ารับราชการจะต้องจบ
การศึกษาและได้รับประกาศนียบัตรจากมหาวิทยาลัย มีการมอบหมายงานตามหน้าที่และทาให้การรับ
ราชการมีลักษณะเป็นงานอาชีพ จวบจนถึงในสมัยของ Frederick William II หรือ William the Great
ระบบข้าราชการพลเรือนของปรัสเซียมีความเข้มแข็งและทรงพลังอานาจอย่างมาก จนเรียกกันว่าเป็น
“an aristocracy of experts” ถึงแม้ว่าจะล่มสลายลงจากการเข้ายึดครองของพระเจ้านโปเลียน แต่ก็เป็น
แรงบันดาลใจของ Max Weber ในการเขียนหนังสือเรื่อง “Bureaucracy” ในเวลาต่อมานั่นเอง 4
ในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน ผลจากการปฏิวัติปี ค.ศ. 1789 ได้ทาให้ระบบราชการของประเทศ
ฝรั่งเศสมุ่งเน้นในเรื่องการรับใช้ประชาชน ข้าราชการพลเรือนมีหน้าที่ปฎิบัติงานให้เป็นไปตาม
บทบัญญัติของกฎหมาย ไม่ใช่ตามประสงค์ของผู้ปกครอง และเปิดให้โอกาสชนชั้นกลางหรือบุคคลทั่วไป
สามารถเข้ารับราชการได้ ไม่ใช่เป็นเรื่องอภิสิทธิ์(privilege) ของบางกลุ่มชนเท่านั้น ถัดต่อมาในยุคของ
พระเจ้านโปเลียนก็ได้มีการปฏิรูปกฎหมายและระบบการบริหารราชการแผ่นดินครั้งใหญ่ ให้ความสาคัญ
ต่อโครงสร้างสายการบังคับบัญชา ความรับผิดชอบ และความเชี่ยวชาญชานาญการเฉพาะด้าน
(specialization) ในส่วนกลางนั้นได้มีการจัดตั้งกระทรวงและแบ่งออกเป็นหน่วยงานย่อยเฉพาะทาง ใน
ส่วนระบบภูมิภาคก็ได้แยกออกเป็นจังหวัด (département) และอาเภอ (arrondissement) นอกจากนี้ยัง
ได้มีการจัดตั้งโรงเรียนเพื่อเตรียมคนเข้ารับราชการ (école polytechnique) เป็นผู้เชี่ยวชาญในสาขา
ต่างๆ ที่จาเป็นต่อการบริหารประเทศ เช่น วิศวกร นักวิทยาศาสตร์ เป็นต้น 5
ในขณะที่การปฏิรูประบบข้าราชการพลเรือนของสหราชอาณาจักรเป็นไปตามข้อเสนอแนะใน
รายงานที่เรียกกันว่า “Northcote-Trevelyan Report” ในปี ค.ศ. 1854 อันเป็นไปตามประสบการณ์ของ
การบริหารงานในอาณานิคมอินเดีย (the East India) ในช่วงทศวรรษ 1930 ซึ่งได้รับอิทธิพลมาจาก
ระบบราชการของปรัสเซีย ต่อมาในปี ค.ศ. 1855 ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (civil
service commission) ขึ้น เพื่อรับผิดชอบให้การบริหารงานบุคคลในวงราชการเป็นไปตามระบบ
4
E. N. Gladden, A History of Public Administration: Volume II - From the Eleventh Century to
the Present Day (London: Frank Cass, 1972).5
Hans A.G.M. Bekke and Frits M. van der Meer, eds., Civil Service Systems in Western Europe
(Cheltenham, U.K.: Edward Elgar, 2000).
8. 3
คุณธรรม และในปี ค.ศ. 1870 ก็เริ่มมีการใช้ระบบการสอบแข่งขันแบบเปิด (open competitive
examination) ในบางหน่วยงาน จวบจนกระทั่งปี ค.ศ. 1914 จึงสามารถขยายผลไปจนครบทั้งระบบ 6
สาหรับกรณีของประเทศสหรัฐอเมริกานั้น การบริหารงานในช่วงระยะแรกหรือยุคภายหลังการ
ประกาศอิสรภาพ (ค.ศ.1789-1829) มีลักษณะที่เรียกว่า “government by gentlemen” เนื่องจาก
ขอบเขตและขนาดของรัฐบาลมีค่อนข้างเล็ก ไม่ได้แยกเรื่องการเมืองและการบริหารออกจากกัน การสรร
หาบุคคลเข้าดารงตาแหน่งจึงมักจะมาจากบรรดาชนชั้นนา ผู้มีฐานะหรือชาติตระกูล เป็นคนเก่งและจบ
การศีกษาขั้นสูง และมีความซื่อสัตย์สุจริต ถัดมาในยุคของประธานาธิบดี Andrew Jackson มีลักษณะที่
เรียกว่า “government by the common man” เปิดโอกาสให้บุคคลต่างๆ ที่มีความสามารถเข้ารับ
ราชการได้ แต่ยังคงให้ความสาคัญต่อความจงรักภักดีทางการเมืองและความสัมพันธ์ส่วนตัว อันเป็น
จุดเริ่มต้นของระบบอุปถัมภ์เล่นพรรคเล่นพวก (spoils system) และขยายตัวมากขึ้นนับตั้งแต่ในช่วง
หลังยุคสงครามกลางเมืองเป็นต้นมา โดยมีการใช้ระบบข้าราชการพลเรือนในทางที่ผิด (abuse) เป็น
เรื่องของการตอบแทนผู้ให้การสนับสนุนทางการเมืองมากเกินไป จนนาไปสู่กรณีการลอบสังหาร
ประธานาธิบดี James Garfield โดยบุคคลผู้ผิดหวังจากการเข้ารับราชการ ในที่สุดจึงได้มีการออก
กฎหมายเพื่อปฏิรูประบบข้าราชการพลเรือน (The Pendleton Act ค.ศ. 1883) ขื้น เพื่อขจัดปัญหา
ระบบอุปถัมภ์ทางการเมือง โดยจัดให้มีการสอบแข่งขันเข้ารับราชการอย่างเป็นระบบและมีการจัดตั้ง
คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนขึ้นอย่างเป็นทางการเพื่อวางนโยบายและออกกฎระเบียบเพี่อบังคับใช้
กับหน่วยงานต่างๆ ให้เป็นไปตามหลักการของระบบคุณธรรม 7
ในกรณีของประเทศไทยนั้น ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงริเริ่ม
ให้มีการปฏิรูประบบราชการเพื่อทาให้มีความทันสมัยตามแบบอย่างของอารยะประเทศตะวันตกหลาย
ประการ โดยมีการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินเสียใหม่ ในส่วนกลางได้ทรงตั้งกระทรวงและ
กรม มีการแยกราชการทหารออกจากราชการพลเรือน การรวมศูนย์อานาจและระบบมณฑลเทศาภิบาล
เลิกระบบกินเมืองและให้มีการจ่ายเงินเดือน รวมทั้งได้ทรงริเริ่มให้มีโรงเรียนสาหรับฝึกหัดวิชา
ข้าราชการฝ่ายพลเรือนขึ้น 8
อย่างไรก็ดี เจ้ากระทรวงแต่ละแห่งยังคงมีอิสระในการดาเนินการ ไม่ได้มี
การกาหนดหลักเกณฑ์และมาตรฐานของการบริหารงานบุคคลให้ถือปฏิบัติในวงราชการอย่างเป็นระบบ
และเป็นแบบแผนเดียวกัน
6
http://www.civilservice.gov.uk/about/a-partial-history-of-the-civil-service7
Frederick Mosher, Democracy and the Public Service, 2nd
ed. (N.Y.: Oxford University Press,
1982) และ Jay M. Shafritz, Albert C. Hyde and David H. Rosenbloom, Personnel Management in
Government, 2nd
ed. (N.Y.: Marcel Dekker, 1981).8
ปิยะนาถ บุนนาคและคณะ, 9 แผ่นดินของการปฏิรูประบบราชการไทย เล่ม 5 (กรุงเทพมหานคร:
สานักงาน ก.พ.ร., 2549).
9. 4
ตารางที่ 1 สรุปวิวัฒนาการของระบบข้าราชการพลเรือนสมัยใหม่
ยุค
แรกเริ่ม
Civil servants as Personal Servants to Kings
เป็นข้าผู้รับใช้ของกษัตริย์
ยุคที่สอง Civil servants as State Servants
เป็นข้าผู้รับใช้ของรัฐ เมื่อมีการรวมตัวเป็นรัฐชาติ (nation-state) ในยุโรป
ยุคที่สาม Civil servants as Public Servants
เป็นข้าราชการพลเรือนผู้รับใช้ประชาชน อันเป็นผลมาจากการปฏิวัติค.ศ.1789 ใน
ฝรั่งเศส ตลอดจนการปฏิรูปกฎหมายและระบบการบริหารราชการแผ่นดินของพระ
เจ้านโปเลียน
ยุคที่สี่ Civil service as Protected Service
เป็นข้าราชการพลเรือนผู้มีความมั่นคงในตาแหน่งงานและได้รับการดูแลปกป้อง อัน
เป็นผลมาจากการปฏิรูประบบข้าราชการพลเรือนในช่วงกลางศตวรรษที่ 19 ให้
ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมืองและวางรากฐานของระบบคุณธรรม (merit-
based system) อย่างเป็นทางการตามกฎหมาย
ยุคที่ห้า Civil service as Professional Service
เป็นข้าราชการพลเรือนผู้มีความเป็นวิชาชีพในการปฏิบัติหน้าที่ตามภารกิจงานใน
ด้านต่างๆ มากขึ้น แต่ก็ต้องมักจะเผชิญกับการวิพากษ์วิจารณ์ถึงปัญหาการขาด
ประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานและประเด็นเกี่ยวกับการตอบสนองทางการเมือง
ที่มา: Jos C.N. Raadscheldes and Mark R. Rutgers, “The Evolution of Civil Service Systems,” in
Hans A.G.M. Bekke, James L. Perry and Theo A.J. Toonen, Civil Service Systems in
Comparative Perspective (Bloomington: Indiana University Press, 1996), pp. 67-99.
14. 9
2. ปัญหาของระบบราชการที่มีความเป็นอิสระ
ความพยายามในการสร้างระบบราชการที่ปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง (political-free
bureaucracy) และทาให้ระบบข้าราชการพลเรือนตั้งอยู่บนพื้นฐานของความสามารถและประสบ
ความสาเร็จได้ด้วยตัวบุคคลเอง ไม่ใช้สิทธิพิเศษ มีความเป็นวิชาชีพและปลอดจากการแทรกแซงทาง
การเมือง (meritocratic, depoliticized professional civil service) นั้นมักจะประสบกับปัญหาข้อจากัด
บางประการ เนื่องจากในความเป็นจริงแล้วจะพบว่าเราไม่สามารถแยกการเมือง-การบริหารออกจากกัน
ได้อย่างเด็ดขาด แต่ละฝ่ายต่างพยายามสร้างอิทธิพลของตนเอง ฝ่ายการเมืองมักจะเข้ามาเกี่ยวข้องกับ
กระบวนการบริหารงานบุคคล โดยเฉพาะการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจาในตาแหน่งผู้บริหาร
ระดับสูงเพื่อควบคุมการทางานของระบบราชการให้เกิดความมั่นใจ ขณะเดียวกันฝ่ายข้าราชการประจา
ก็อาจเข้าไปก้าวก่ายแทรกแซงฝ่ายการเมืองในกระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะเพื่อรักษาฐาน
อานาจของตนไว้เช่นกัน นอกจากนี้ บุคคลหลายฝ่ายต่างมีความกังวลใจในการให้ความเชื่อมั่นไว้วางใจ
ต่อระบบราชการเพราะยังคงมีปัญหาในเรื่องประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการทางาน รวมทั้งสงสัย
ในพฤติกรรมของข้าราชการที่มักจะตอบสนองต่อเป้าหมายของตนเองมากกว่าประโยชน์ส่วนรวม
ตลอดจนกรณีของการใช้ประโยชน์จากตาแหน่งและอานาจหน้าที่เพื่อแสวงหาผลประโยชน์ในทางมิชอบ
อันนาไปสู่เรื่องของการควบคุมระบบราชการดังจะได้กล่าวถึงในหัวข้อถัดต่อไป
2.1 การเมือง-การบริหารไม่สามารถแยกออกจากกันได้อย่างเด็ดขาด
ปัญหาเรี่องการแยกการเมืองและการบริหารออกจากกัน (politics-administration dichotomy)
นั้นเป็นประเด็นข้อถกเถียงที่ยังไม่มีข้อยุติทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์มานานนับศตวรรษ 15
โดยเฉพาะ
การจัดความสัมพันธ์และการแบ่งแยกหน้าที่ซื่งกันและกันระหว่างผู้นาทางการเมืองและข้าราชการประจา
ในการบริหารราชการแผ่นดิน ไม่ว่าจะเป็นในเรื่องกระบวนการของฝ่ายการเมืองในการกาหนดนโยบาย
และกระบวนการของฝ่ายข้าราชการประจาในการนานโยบายไปปฏิบัติ
ในปัจจุบันเป็นที่ยอมรับกันว่าระบบราชการแบบอุดมคตินั้นเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้ค่อนข้างยาก
ในทางปฏิบัติ ซึ่งนักวิชาการหลายท่านมองว่าการบริหารงานราชการนั้นเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับ
การเมืองอย่างที่ไม่สามารถแยกออกไปจากกันได้อย่างเด็ดขาด การบริหารงานราชการนั้นเป็นเรื่องของ
15
Reza Tahmasebi and Seyyed Mohammad Mahdi Musav, “Politics-Administration Dichotomy:
A Century Debate,” Administration and Public Management, 17, 2011, pp. 130-143.
http://www.ramp.ase.ro/en/_data/files/articole/2011/17-09.pdf
15. 10
การเมืองโดยธรรมชาติในตัวเองจึงไม่สามารถที่จะทาให้ปราศจากการเมืองได้อย่างสิ้นเชิง 16
ในขณะที่
ฝ่ายข้าราชการประจาทาหน้าที่ส่งมอบบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนก็เท่ากับว่าข้าราชการได้เข้าไปมี
บทบาททางการเมืองหรือมีส่วนร่วมในการพิจารณาตัดสินใจว่าใครจะได้อะไร มากน้อยเพียงไร ในการ
จัดสรรทรัพยากรหรือแบ่งสรรคุณค่าต่างๆ ของรัฐ 17
ระบบราชการที่เข้มแข็งมักจะพยายามเข้าไปมีอิทธิพลเหนือฝ่ายการเมือง อันเป็นผลทาให้ระบบ
ราชการสามารถเข้ามาแทรกแซงและครอบงากระบวนการนโยบายสาธารณะ (bureaucratization of
public policy process) ได้อย่างครบวงจร โดยเฉพาะการตัดสินใจเชิงนโยบายของรัฐบาลในหลายกรณี
นั้นพบว่าเป็นผลมาจากการที่ข้าราชการระดับสูงได้พยายามเข้าไปเจรจาต่อรองเพื่อปกป้องรักษาหรือ
ส่งเสริมผลประโยชน์ของหน่วยงานตนเอง หรือเรียกกันว่า การเมืองของฝ่ายราชการ (Bureaucratic
politics) 18
ในขั้นตอนการสร้างวาระและการกาหนดนโยบายสาธารณะนั้นก็พบว่าฝ่ายข้าราชการประจา
มักจะเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับฝ่ายการเมืองเพี่อพยายามปกป้องหรือรักษาผลประโยชน์บางประการให้ตกแก่
หน่วยงานของ ไม่ว่าจะเป็นการนาเสนอประเด็นและปรุงแต่ง (shape) เนี้อหาสาระในการตัดสินใจเชิง
นโยบายของรัฐบาล (บางกรณีก็อาจเป็นผลมาจากความอ่อนแอของฝ่ายการเมืองเองที่เปิดให้ฝ่าย
ข้าราชการประจาเข้าไปมีส่วนร่วมเพราะต้องอาศัยข้อมูลและประสบการณ์บางอย่าง) ในขั้นตอนการนา
นโยบายไปปฏิบัติก็มีแนวโน้มในการที่จะทาให้เกิดการเบี่ยงเบนไปจากเจตนารมณ์เดิม (bureaucratic
drift) รวมทั้งหากเกิดกรณีความขัดแย้งระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการประจาก็อาจจะนาไปสู่
การแข็งข้อต่อต้านของบรรดาข้าราชการประจา (bureaucratic resistance) เช่น การนิ่งเฉยหรือใส่เกียร์
ว่าง เป็นต้น 19
2.2 พลังอานาจของระบบราชการ
แม้แต่ Max Weber เองก็ได้เคยชี้ประเด็นถึงพลังอานาจ (bureaucratic power) และอันตราย
ของระบบราชการ ฝ่ายข้าราชการประจาอาจจะเข้ามาครอบงาฝ่ายการเมืองและกลายเป็นเจ้านายของ
ประเทศ (masters of the state) เสียเอง เพราะมีข้อมูล ความรู้ความชานาญทางเทคนิคและ
16
B. Guy Peters and Jon Pierre, Polarization of the Civil Service in Comparative Perspective –
The Quest for Control (London: Routledge, 2004).17
Tom Christensen and Per Laegreid, “Autonomization and Policy Capacity: The Dilemmas and
Challenges Facing Political Executives,” in Martin Painter and Jon Pierre, eds., Challenges to State Policy
Capacity: Global Trends and Comparative Perspectives (London: Palgrave, 2005).18
Graham T. Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis (Boston: Little,
Brown, 1971).19
Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics and Public Policy, 3rd
ed. (Boston: Little, Brown, 1984).
16. 11
ประสบการณ์อันยาวนานกว่าเมื่อเปรียบเทียบกับฝ่ายการเมืองที่มีการเปลี่ยนแปลงตาแหน่งค่อนข้าง
บ่อย หากปราศจากภาวะผู้นาของฝ่ายการเมืองที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนตามระบอบ
ประชาธิปไตยเข้ามาทาหน้าที่เป็นผู้ควบคุมระบบราชการและสั่งการบังคับบัญชาข้าราชการเสียแล้วก็
อาจนาไปสู่การปกครองโดยชั้นนากลุ่มใหม่หรือขุนนางข้าราชการ (technocrat) กลุ่มเล็กๆ ก็ได้ 20
นอกจากนี้ นักวิชาการชั้นนาอีกหลายท่าน เช่น Dwight Waldo 21
ได้เตือนเราเกี่ยวกับรัฐบริหาร
(administrative state) โดยเฉพาะแนวโน้มการขยายตัวเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ของหน่วยงานราชการ การใช้
จ่ายงบประมาณแผ่นดิน และการใช้ดุลพินิจในการตัดสินใจของข้าราชการ หากไม่สามารถทาให้
ข้าราชการมีความรับผิดชอบและยึดมั่นในค่านิยมตามระบอบประชาธิปไตยได้ก็อาจจะมีผลกระทบต่อ
ประชาชนและสังคมโดยรวม และ James Q. Wilson 22
ก็ได้ชี้ให้เห็นถึงปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพ
อันเป็นผลมาจากกฎระเบียบ บรรทัดฐานและค่านิยม แรงจูงใจและเป้าหมาย ตลอดจนพลังอานาจและ
ความใหญ่โตของระบบราชการ อันอาจจะนาไปสู่ความเป็นรัฐราชการ (bureaucratic state) ได้ใน
ท้ายที่สุด
ข้าราชการมักจะถูกวิพากษ์วิจารณ์อยู่เสมอว่าให้ความสาคัญต่อหลักการและค่านิยมแบบ
ราชการ (bureaucratic values) ซึ่งค่อนข้างจะขัดแย้งกับหลักการและค่านิยมแบบประชาธิปไตย
(democratic values) กล่าวคือ ระบบราชการให้ความสาคัญต่อโครงสร้างและการสั่งการตามสายการ
บังคับบัญชาในแบบบนลงล่าง ประสิทธิภาพ และความเป็นแบบแผนเดียวกัน (uniformity) แต่ระบอบ
ประชาธิปไตยเน้นในเรื่องของการมีส่วนร่วมของฝ่ายต่างๆ ในการตัดสินใจ ความโปร่งใส ความยืดหยุ่น
และการตอบสนองความต้องการของประชาชน ในกรณีที่เกิดความขัดแย้งระหว่างค่านิยมทั้งสองขึ้นก็มี
แนวโน้มว่าข้าราชการจะตัดสินใจเลือกค่านิยมแบบราชการของตนมากกว่า 23
ตามแนวคิดของ Public Choice Theory นักวิชาการบางท่าน เช่น Anthony Downs ได้หยิบยก
ให้เห็นถึงปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพในการทางานว่าเป็นผลมาจากพฤติกรรมและแรงจูงใจของ
ข้าราชการที่มีลักษณะมุ่งตอบสนองต่อประโยชน์ของตนเอง (self-interest) ทาให้เกิดความขัดแย้งสับสน
20
Eva Etzioni-Halevey, Fragile Democracy: The Use and Abuse of Power in Western Societies
(N.J.: Transaction Publishers, 1989) และ Stephen Koven, “The Bureaucracy-Democracy Conundrum: A
Contemporary Inquiry into the Labyrinth,” in Ali Farazmand, ed., Handbook of Bureaucracy (London: CRC
Press, 1994).21
Dwight Waldo, The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public
Administration, 2nd
ed. (N.Y.: Homes & Meier, 1984).22
James Q. Wilson, "The Rise of the Bureaucratic State," The Public Interest, 41, 1975, pp. 77-103
และ Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It (N.Y.: Basic Books, 1991).23
Stephen Koven, “Bureaucracy, Democracy, and the New Public Management,” in Ali Farazmand,
ed., Bureaucracy and Administration (London: CRC Press, 2009), pp. 139-154.
17. 12
ระหว่างการแสวงหาประโยชน์ส่วนตนหรือทาเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม อันอาจจะก่อให้เกิดปัญหาภาระ
ต่อประเทศและประชาชนผู้เสียภาษี 24
นอกจากนี้ William Niskanen ได้แสดงให้เห็นว่าข้าราชการมักจะ
พยายามแสวงหางบประมาณให้ได้มากที่สุด (budget maximizer) เพื่อนาไปสู่ “3P’s” (pay, power, and
prestige) กล่าวคือ หากหน่วยงานของตนมีความสาคัญและทรงอานาจมากขึ้นก็สามารถเจรจาต่อรองขอ
เพิ่มอัตรากาลังและปรับระดับตาแหน่งให้สูงขึ้น อันมีผลต่อความก้าวหน้าในการรับราชการของตน 25
ตามแนวความคิดของ Agency Theory มองว่าข้าราชการประจาในฐานะเป็นฝ่ายตัวแทน
(agent) ไม่ได้เป็นบุคคลผู้อุทิศตนเพื่อประโยชน์ส่วนรวม (benevolent despot) และปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้
เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนในฐานะเป็นฝ่ายเจ้าของ (principal) อย่างแท้จริง ประกอบกับ
ความสัมพันธ์ของทั้งสองฝ่ายดังกล่าวนี้มีลักษณะในแบบอสมมาตร (asymmetric) ฝ่ายข้าราชการประจา
จึงมีแนวโน้มที่จะใช้โอกาสที่เอื้ออานวยให้และความได้เปรียบในเรื่องของข้อมูลข่าวสาร ตาแหน่งหน้าที่
และอานาจดุลพินิจของตน เพื่อแสวงหาประโยชน์ส่วนตัว อันเป็นที่มาของการเกิดปัญหาทุจริต
คอร์รัปชั่นหรือการแสวงหาค่าเช่าอย่างไม่ชอบธรรม (rent-seeking) ในวงราชการนั่นเอง 26
ความวิตกกังวลว่าระบบราชการที่ทรงพลังอานาจและไม่สามารถตรวจสอบได้ (unaccountable
power) อาจจะทาให้ระบบราชการไม่รับใช้หรือตอบสนองต่อใครเลย ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายการเมืองหรือ
ประชาชน แต่จะรับใช้หรือตอบสนองต่อตนเอง (self-directing) เป็นหลัก อันเป็นภัยอันตรายอย่างยิ่งต่อ
ประชาชนและระบอบประชาธิปไตย นักวิชาการบางท่าน เช่น Herman Finer 27
จึงได้เสนอว่าเราต้อง
พยายามทาให้ข้าราชการไม่สามารถใช้อานาจดุลพินิจอย่างตามอาเภอใจได้ แต่ควรจะต้องมีภาระ
รับผิดชอบต่อผู้บริหารราชการแผ่นดินฝ่ายการเมืองและประชาชนผู้ออกเสียงเลือกตั้ง รวมทั้งจะต้อง
อาศัยบทบัญญัติแห่งกฎหมายในการควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการ หากเราปล่อยให้ระบบ
ราชการและข้าราชการมีความเป็นอิสระโดยใช้วิธีการควบคุมตนเองภายในและ/หรือการควบคุมทาง
24
Anthony Down, Inside Bureaucracy (Boston: Little, Brown, 1967).25
William Niskanen, Bureaucracy - Servant or Master: Lessons from America (London: Institute
of Economic Affairs, 1973).26
Charles K. Rowley and Friedrich Schneider, eds., The Encyclopedia of Public Choice (N.Y.:
Kluwer Academic Publishers, 2004) ในกรณีนี้เป็นห่วงโซ่ของความสัมพันธ์ตามลาดับชั้นในการบริหารกิจการ
บ้านเมือง (multi-tiers system of governance) ระหว่างสามฝ่ายได้แก่ประชาชน นักการเมือง และข้าราชการประจา
(three-tiers principal-supervisor-agent model) โปรดดู Ronald N. Johnson and Gary D. Libecap, The Federal
Civil Service System and The Problem of Bureaucracy (Chicago: University of Chicago Press, 1994), pp.
154 – 176. http://www.nber.org/chapters/c8638.pdf27
Herman Finer. “Administrative Responsibility in Democratic Government,” Public Administration
Review, 1, 4, 1941, pp. 335-350.
โปรดดูสรุปประเด็นสาระการโต้แย้งทางวิชาการทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ที่สาคัญในช่วงต้นทศวรรษ
1940 หรือที่เรียกกันว่า ‘Friedrich-Finer Debate’ เกี่ยวกับประเด็นการควบคุมตนเองและการควบคุมจากภายนอก ใน
Robert Behn, Rethinking Democratic Accountability (Washington, D.C.: Brookings Institute Press, 2001),
pp. 241-242.
18. 13
วิชาชีพ (professional control) ไม่มีการควบคุมทางการเมืองเสียเลยก็จะก่อให้เกิดความเสี่ยงในการ
บริหารราชการแผ่นดินค่อนข้างสูง
Frederick Mosher 28
มองว่าระบบราชการที่มีความเป็นวิชาชีพ (professional bureaucracy)
นั้นอาจจะทาให้เป้าหมายของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานมุ่งเน้นให้ความสาคัญต่อความก้าวหน้าตามวิชาชีพ
ของตน (professional advancement) โดยจะพยายามปรับโครงสร้างองค์การและระบบงานเพื่อรักษา
ความเป็นอิสระและยกระดับขีดความสามารถในการบรรลุเป้าหมายของตนเองเป็นสาคัญ
3. การควบคุมระบบราชการและข้าราชการประจา
การควบคุมระบบราชการและตัวข้าราชการเพื่อให้เกิดภาระรับผิดชอบ (accountability) นั้นถีอ
ว่าเป็นสิ่งที่มีความจาเป็นในการบริหารราชการแผ่นดิน การออกแบบระบบการควบคุมระบบราชการให้มี
ความยืดหยุ่นหรือเข้มงวดเพียงไรก็ย่อมขึ้นกับว่าเรามีความเชื่อมั่นไว้วางใจ (public trust) มากน้อยแค่
ไหน ซึ่งเป็นประเด็นที่มักจะมีการถกเถียงกันมาอย่างยาวนานระหว่างสองขั้วโรงเรียนความคิด ในด้าน
หนึ่งนั้นมองว่าการควบคุมนั้นสามารถทาได้โดยการเสริมสร้างจิตสานึกภายใน (inward sense of
personal obligation) เนื่องจากข้าราชการมีค่านิยม จริยธรรม และมาตรฐานทางวิชาชีพ ให้ยึดเหนี่ยว
และเป็นเครื่องชี้นาการปฏิบัติงานของตนเอาไว้อยู่แล้ว รวมทั้งข้าราชการยังต้องปฏิบัติหน้าที่ของตนให้
เป็นไปโดยชอบตามตัวบทกฎหมาย ในขณะที่อีกด้านหนึ่งนั้นมองว่ายังไม่เพียงพอ เราจาเป็นจะต้อง
แสวงหากลไกและมาตรการควบคุมจากภายนอกเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการเบี่ยงเบนทางพฤติกรรมของ
ตัวข้าราชการออกไปจากตัวบทกฎหมายและเจตนารมณ์ 29
จึงทาให้รูปแบบการควบคุมระบบราชการ
ค่อนข้างจะมีความซับซ้อนมากขึ้นดังที่ได้แสดงไว้ในตารางที่ 2
นักวิชาการบางส่วน เช่น Carl J. Friedrich 30
ยังคงมีความเชื่อว่าตัวข้าราชการนั้นสามารถ
ควบคุมตนเองได้หรือมีมโนธรรม (moral consciences) ในการตัดสินใจ สามารถตัดสินใจว่าอะไรควรทา
28
Mosher, อ้างแล้ว.29
B. Guy Peters, The Politics of Bureaucracy, 5th
ed. (London: Routledge, 2001)30
Carl Frederich, “Public policy and the nature of Administrative Responsibility,” in Carl J. Friedrich,
ed., Public Policy (Cambridge, MA.: Harvard University Press, 1940)
นักวิชาการร่วมสมัยบางท่านเสนอว่าเราควรให้ข้าราชการเน้นในเรื่องความรับผิดชอบทางการบริหาร
(administrative responsibility) และการมีส่วนร่วมในกระบวนการการบริหารกิจการบ้านเมืองแบบประชาธิปไตย
(democratic governance) โดยมุ่งรับใช้ประชาชน ให้ความสาคัญต่อความเป็นพลเมือง (citizenship) และประโยชน์
สาธารณะ (public interest) ตลอดจนการสนับสนุนเอื้ออานวย (facilitate) การตอบสนอง และการเสริมพลังอานาจ
(empower) ประชาชนพลเมือง อันเป็นไปตามตัวแบบที่เรียกว่า “New public services” โปรดดู Janet Denhardt and
Robert Denhardt, The New Public Service: Serving, Not Steering (N.Y.: M.E. Sharpe, 2003).
19. 14
หรือไม่ควรทา เราจึงสามารถเชื่อมั่นไว้วางใจและเปิดให้ใช้ดุลพินิจได้ โดยให้ความสาคัญในเรื่องของ
ความรับผิดชอบ (responsibility) ต่อค่านิยมและจริยธรรม รวมทั้งมาตรฐานทางวิชาชีพ (professional
standards) อันมาจากองค์ความรู้ทางเทคนิควิชาการ มีการอบรมสั่งสอนปลูกฝังและพัฒนา ตลอดจน
การวางระบบดูแลควบคุมและตรวจสอบกันเอง (peer-based review) ของบรรดากลุ่มชนร่วมวิชาชีพ
เดียวกัน (colleagues) ซึ่งทาให้ข้าราชการมีความรับผิดชอบต่อการปฏิบัติหน้าที่ของตนและตัดสินใจใช้
ดุลพินิจได้อย่างถูกต้องเหมาะสม สามารถอธิบายหรือตอบคาถามใดๆ เกี่ยวกับการตัดสินใจและการ
ปฏิบัติงานของตนได้
อย่างไรก็ดี นักวิชาการบางท่านได้ตั้งข้อสังเกตบางประการว่าการควบคุมตนเองของข้าราชการ
โดยอาศัยมาตรฐานทางจริยธรรมนั้นมีแนวโน้มที่จะทาให้เรื่องของจริยธรรมมีสภาพบังคับและบทลงโทษ
หรือกลายสภาพเป็นกฎหมาย กล่าวอีกนัยหนึ่ง ได้เปลี่ยนจาก ‘ควรทา’ (ought) เป็น ‘ต้องทา’ (must)
นั่นเอง อันจะเป็นการลดดุลพินิจและความยืดหยุ่นคล่องตัวลงไป ซึ่งแตกต่างไปจากการทาให้สามารถ
ควบคุมตนเองได้ในรูปแบบการสร้างความมุ่งมาดปรารถนา (aspirational approach) ที่มีลักษณะเป็น
ความสูงส่งทางจิตใจ (high-minded principles) โดยเน้นความสาคัญในเรื่องการตรึกตรองใช้เหตุผลและ
การตัดสินใจในเชิงจริยธรรม (ethical reasoning and judgment) 31
สาหรับการควบคุมที่ไม่ใช่การควบคุมตนเองนั้นก็อาจมีหลายรูปแบบและวิธีการ เริ่มตั้งแต่การ
ควบคุมตามโครงสร้างสายการบังคับบัญชา (hierarchical structure) ภายในฝ่ายบริหาร โดยผู้บริหาร
ราชการแผ่นดินฝ่ายการเมือง (political boss) อันได้แก่ประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีเจ้า
กระทรวง ซึ่งมักจะมีวิธีการต่างๆ เช่น วางนโยบาย คาสั่ง กฎระเบียบ ขั้นตอน แนวทางปฏิบัติ การ
แต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการพลเรือนระดับสูง การเพิ่ม/ลดงบประมาณให้แก่หน่วยงาน รวมจนถึงวิธีการ
นักวิชาการท่านอื่นๆ เช่น J. Donald Kingsley ได้เคยเสนอแนวคิดเกี่ยวกับ “Representative
bureaucracy” ซึ่งมองว่าระบบราชการจะตอบสนองประชาชนตามระบอบประชาธิปไตยได้นั้นจะต้องสามารถทาหน้าที่
เป็นตัวแทนของกลุ่มบุคคลที่ตนรับใช้อยู่ โครงสร้างกาลังคนของระบบราชการควรต้องสะท้อนกับลักษณะทางประชากร
และสังคม เช่น เพศ เชี้อชาติ กลุ่มชนชั้น ศาสนา ภูมิภาค ฯลฯ อันจะช่วยทาให้เข้าใจและเข้าถึงความต้องการของ
ประชาชนที่มีความหลากหลายและแตกต่างกันได้ดีขึ้น แต่ก็มักจะถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าอาจจะก่อให้เกิดอคติในการ
เสนอแนะนโยบายและการปฏิบัติงาน ไม่วางตนเป็นกลาง เกิดการแบ่งฝ่าย มุ่งปกป้องผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มของตน
มากกว่าผลประโยชน์ส่วนร่วม รวมทั้งยังอาจต้องลดเกณฑ์มาตรฐานบางอย่างลงเพื่อให้สามารถสนองตอบความเป็น
ระบบราชการแบบตัวแทนซึ่งอาจจะส่งผลกระทบต่อความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการปฏิบัติงานได้ โปรดดู
Julie A. Dolan and David H. Rosenbloom, eds., Representative Bureaucracy: Classic Readings and
Continuing Controversies (N.Y.: M.E. Sharpe, 2003)
ตามนัยดังกล่าว เราจะพบว่าในบางประเทศได้มีการพัฒนามาตรการและวางแนวทางการเลือกปฏิบัติที่เป็น
ธรรม (positive discrimination) เช่น ‘Equal employment opportunity’ ‘Affirmative action’ และ ‘Diversity
management’ เป็นต้น เพื่อให้โอกาสหรือโควต้าพิเศษแก่ชนชั้นบางกลุ่มในสังคมในการเข้ารับราชการ รวมไปจนถึง
การให้สามารถเข้าถึงบริการสาธารณะอื่นๆ เช่น การเข้าศึกษาในโรงเรียนและมหาวิทยาลัยของรัฐ เป็นต้น31
Carol Lewis and Bayard Catron, “Professional Standards and Ethics,” in James L. Perry, ed.,
Handbook of Public Administration (San Francisco: Jossey-Bass, 1996), pp.699-712.