Testimony on Acts on Special Measures for Productivity Improvement by Masa Masujima

1. 第 196 回通常国会 衆議院経済産業委員会
法案質疑（生産性向上特別措置法）
参考人意見
森・濱田松本法律事務所
パートナー弁護士 増島 雅和
平成 30 年 4 月 10 日
ただいまご指名をいただきました、森・濱田松本法律事務所の増島雅和でございます。
本日は国民を代表する衆議院の先生方を前に参考人として法案に意見を述べる機会を
頂戴し、大変光栄に思います。今般審議されております生産性向上特別措置法は、様々
な分野で同時多発的に起こっているイノベーションにより、産業構造が劇的な変化を遂
げつつある中で、我が国産業がこうしたイノベーションの大波に呑まれて沈むことなく、
むしろこの動きを好機として、新たな技術やビジネスモデルを生み出し、引き続き世界
の中で重要な位置を占め続けるためのカギとなる制度を導入するものであり、今国会に
おいて成立させていただく必要があるものであると考えております。
本法案が施行された暁には、私ども民間事業者は、各省庁を担う行政官と皆さんと協力
して、我が国の国益を追求するという共通の目標のもと、法令が想定していなかった新
たな技術やビジネスモデルを実地で試すことで、事業の仮説を検証し、今までにない革
新的なビジネスを作り上げることができます。そして同時に、これまでの規制を、新た
な事業環境にマッチするよう更新していくための、PDCA サイクルを回していく一助と
なることができると確信しています。
本日の参考人としての私の役割は、既存の法令が想定していない新たなビジネスモデル
に対し、民間の事業者と各省庁の担当官が、自らの職務に忠実であればあるほど、イノ
ベーションを推進する芽を摘んでしまうという、世界に共通して発生している事象のメ
カニズムと、このメカニズムを打破するために開発された新たな政策枠組みである「レ
ギュラトリー・サンドボックス」が狙いとしているところをご説明させていただき、法
案審議の参考としていただくことであります。
はじめに
まずはじめに、私が本日、この場で本法案審議についての参考人としてお呼びいただい
た背景についてお話しすることをお許しください。私は、東京に主たる事務所を構え、
国内の各都市のほかアジア各地に拠点を置いて国際的な法律事務に従事する森・濱田松

2. 本法律事務所にてパートナーとして勤務しております。リーマンショックの直前である
2006 年、2007 年には、米国シリコンバレーにあります、米国の元駐日大使を務められ
たジョン・ルース氏が代表を務めていたウィルソン・ソンシーニ法律事務所に勤務し、
現地のイノベーションのダイナミズムを実地で体験しました。帰国後は金融庁監督局に
おきまして、課長補佐として保険及び銀行行政を担当し、行政庁における意思決定のメ
カニズムを学びました。2012 年に民間に復帰後は、金融業は情報産業であるとの確信
を得て、情報技術の観点から金融機関に対する規制アドバイスや M&A アドバイスに取
組みつつ、革新的な技術やビジネスモデルを持つスタートアップ企業に対するリスクマ
ネーの円滑な供給に向けた活動に従事しました。その中で、金融と IT を掛け合せた新
たな事業領域である FinTech が、今後世界を席巻するであろうことを見抜き、日本の
金融全体が海外勢にディスラプトされる前に、自ら革新を起こしていかなければならな
いということを訴え、これに共感する事業者の皆さんが、革新のために行う試行錯誤の
実践を、事業者の規模にかかわらず支援してまいりました。
発見された課題
イノベーションに取り組む際に直面する重大な困難の一つとして、革新的な技術を採用
した新たなビジネスモデルの適法性を検討する際に、既存の法律がそのビジネスモデル
を想定していないということがあります。特に事業者の活動を規制する業法は、制定時
の社会や技術環境のもとで作られていますので、いかに一般的・抽象的に規定したとし
ても、想定する技術やビジネスモデルが必ず存在します。第四次産業革命と呼ばれる
IT 分野における急速な技術革新の進展により、いま、既存の法令が想定していた技術
やビジネスモデルとは異なる技術やビジネスモデルが雨後の竹の子のように生まれて
います。こうした技術やビジネスモデルを既存の法令に当てはめて、その適法性を判断
しようとしましても、もともと法令がこれを想定していないので、それが適法なのか違
法なのかよく分からないということがしばしば生じます。
こうしたものに対して、プロアクティブな事業者は弁護士と相談し、適法であるといえ
る理論武装をしたうえで、前に進むということをするわけですが、結果的に行政庁によ
る法令解釈と異なる解釈で進むことにリスクを感じる事業者は、行政庁に事前に法令照
会をして自らの事業の適法性を確認しにいきます。しかし、そもそも法令が想定してい
ないのですから、行政庁に行ったところで確とした正解があるわけではないのです。行
政庁の現場の担当官は、頑張って先例を調べて、なんらかの方向性を出すために必死に
なるわけですが、多くの場合結論は出ません。業務が山積みになっているなか、彼らに
とっての最も安全な回答は、「法令に適合していない可能性がある」というものになり
ます。もともと法令上黒か白か分からないわけですから、こうしたものを白といえ、と

3. 言われても、白とは言えません。灰色は灰色であって、それはいかに行政庁であっても
白にも黒にもなりません。特に彼らは、およそ二年で様々な部署をローテーションして
いるゼネラリストですから、そうした彼らに専門的な知見からの判断を求めるべくもあ
りません。
こうして、まじめな民間事業者が、法令が想定していない革新的なビジネスの適法性を
判断する際に、可能な限り法令を遵守しようとして行政庁に事前の照会をする、まじめ
な行政庁の現場担当官が、非専門家でありながら可能な限り職務に忠実であろうとして、
法令が想定していないのでもしかするとアウトかもしれないと回答する、このようにし
て革新的なビジネスモデルの実施がとん挫してしまう、これが今、起こっている課題で
あります。
あるべき姿
では、本来あるべき姿はどのようなものなのでしょうか
そもそも法律の正当性は立法事実に支えられています。そしてビジネスは、その法律の
上で展開されています。技術の進展は、立法事実という土台の変動です。土台となる立
法事実が変動した場合に、起こることはなんでしょうか。その変動によってその上にあ
る法律が変わり、そしてその法律の上に新しいビジネスができてくる、というのは幻想
にすぎません。立法事実が変わると、これに即時に呼応するのは三段目にあるビジネス
の方です。ビジネスがまず動き、そのビジネスが多数の人々に支持されると、このよう
に皆に支持されているビジネスの法律上の位置づけが明確ではないのはおかしい、とい
うことで、民主主義の力が法律を変えるのです。決して、法律が抽象的に変わって、そ
の上に法律に適合したビジネスができてくるのではありません。「新たなビジネスなく
して法改正なし」なのでありす。
そうであるとすると、今般の技術革新の大波にあって、その中で我が国が勝ち残ってい
くためには、まず新たなビジネスを実施してみて、人々がそれを支持するかどうか、つ
まりビジネスモデルとして成立するかどうかを試してみなければいけません。試してみ
て、多くの人々がそれを支持するのであれば、民主主義の偉大な力が、そのビジネスが
適法にできるよう、法律を変えるのです。AirBnB をご覧ください。まずビジネスがあ
って、これはみんなに役に立つと。けれども法律がうまく当てはまらない。皆がこれは
新しい法律を作らないといけないと考えて、民主主義の力で住宅宿泊事業法ができまし
た。これが現実です。私がかつて勤めていたシリコンバレーでは、まさにこのサイクル
を高速に回すことで、ルールを変え、ブルーオーシャンを切り開き、最新のビジネスモ

4. デルを世界中に広めて、ユニコーンと呼ばれるメガベンチャーを数多く輩出しています。
実は中国も全く同じ方式で、イノベーションのサイクルができており、それが今の中国
の躍進につながっています。
レギュラトリー・サンドボックス
日本をはじめとする多くの国では、コンプライアンスに対する考え方が、必ずしもシリ
コンバレーのようにはなっていません。なので、先ほど述べたように、官民の各プレイ
ヤーが社会から期待されるところに忠実に動けば動くほど、イノベーションが起こらな
い構造になってしまっています。
この構造を変えるために、新たな枠組みとして各国で提唱されているのがレギュラトリ
ー・サンドボックスです。
サンドボックスは、もとはテクノロジーの領域で新たなシステムを導入する際に行われ
る、領域を区切って新たなシステムを本番環境に入れてみて、稼働状況を試してみるこ
とを指していました。これをもとに、ビジネスの世界で、イノベーションを起こせない
大企業の組織体制を打破するための経営手法として、オープンイノベーションの文脈で
開発されたのが、ビジネスサンドボックスであります。
サンドボックスの要素は 3 つあります。
第一に、組織のトップがイノベーションにコミットします。イノベーションは既存の組
織ではできませんので、トップのコミットメントが第一に重要です。
第二に、イノベーションを専担する小さな組織を作ります。イノベーション担当部署は
素早く意思決定できるよう、小回りが利く方がよいのです。
第三に、既存の決裁パスとは異なる決裁パスを作ります。既存の決裁パスは、既存のビ
ジネスを推進するために設計されています。このような既存の決裁パスのもと、既存の
ビジネスをディスラプトするビジネスアイディアを通そうとしても、つぶされてしまい
ます。仕組みが正常に機能していればしているほど、つぶされてしまうのです。なので、
イノベーションにコミットしたトップと、イノベーションを専担する小さな組織を直結
して、イノベーション部署はトップに直接報告し、決裁を仰ぐのです。
こうしてできたビジネスサンドボックス組織は、既存の組織と離れたところで、既存の
ビジネスモデルを破壊しかねない、革新的なスタートアップ企業と協業することができ
ます。そして、そこで発見された成功事例が、大企業の古いビジネスモデルを動かして
いくのです。

5. 英国をはじめとする各国は、厳格な規制が敷かれている金融分野を中心に、FinTech を
推進することを目的として、このビジネスサンドボックスの仕組みを行政部門に応用し
ています。これがレギュラトリー・サンドボックスです。レギュラトリ・サンドボック
スのもと、民間事業者は、規制が想定していない新しいビジネスモデルを、一定の領域
を切ってまず試してみることが許されます。もしこれが利用者保護や金融システムに悪
影響を与えることなく、人々の支持を得ることに成功するのであれば、これは許容され
てよいビジネスモデルということになります。サンドボックスにおいては、成功と同程
度に失敗事例も重要です。これは、うまくいかない方法はなんなのか、ということを教
えてくれるためです。こうして行政庁は、成功とともに失敗の事例データを集めます。
この事例データをもとに、規制をどのように変えていけばよいかについての方向を決め
ていくのです。
生産性向上特別措置法案について
今般審議されている生産性向上特別措置法案は、金融分野に限らず、幅広い規
制領域で、レギュラトリーサンドボックスを展開することを可能とするものと
承知しております。この点は、日本独自の工夫であろうと思います。
また法案は、新技術等実証計画と呼ばれる個別の対象プロジェクトについて、
その事業者の主務官庁と、そのプロジェクトに当たる事業を所管する担当官庁
を関与させて、対象プロジェクトを評価、認定させて、これが適切に行われる
よう支援する仕組みとなっています。プロジェクトの評価に当たっては、民間
の専門家から構成される革新的事業活動評価委員会が意思決定を支援すること
で、先ほどお話しした、職務に忠実なあまり決めることができない行政担当官
というボトルネックを打破する仕掛けがほどこされています。
諸外国で展開されているレギュラトリー・サンドボックスを参考に、我が国の
官僚機構の行動パターンを冷静に分析し、民間の専門家の力を借りて、仕組み
によって行政庁の意思決定をイノベーション促進的なものに変えていこうとい
う、優れた仕組みであると考えます。
おわりに
本委員会の先生方のリーダーシップによって、サンドボックスのもとで適法
性・安全性を確保しつつ、我が国の民間事業者のイノベーションが力強く推進

6. される仕組みが日本の法制度にインストールされることを確信しておりますし、
そのために私がお答えできること、またそれ以外にもお役にたてることがあれ
ば、なんなりとお申し付けください。
ご清聴ありがとうございました。