El documento describe las recientes actuaciones de las agencias de competencia de América Latina para promover la competencia en los mercados de pagos digitales y medios de pago con nuevas tecnologías. Identifica barreras comunes como las exclusividades entre marcas y bancos, la negación de acceso a la infraestructura, y la manipulación de tasas de intercambio. Las agencias han investigado estas prácticas y forzado cambios como la eliminación de exclusividades y la regulación de tasas, promoviendo la entrada de nuevos actores como las Fin

1. 22 de septiembre de 2021
1
Medios de pago con nuevas tecnologías en América Latina: actuaciones
recientes de las agencias de competencia1
Esteban Greco2
Fernanda Viecens3
Resumen
El sector financiero a nivel global se encuentra inmerso en un proceso de transformación,
motivado por la incorporación de tecnologías digitales e innovaciones disruptivas que se
manifiestan en nuevos productos, jugadores y modelos de negocio. Varias agencias de
competencia de América Latina muestran una intensa actividad en relación con el sector
motivada por denuncias de jugadores entrantes, por investigaciones de oficio y por los
desafíos que impone la innovación tecnológica. Este documento presenta los principales
resultados que surgen de la intervención de las agencias de competencia de Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, México y Perú, e identifica los elementos comunes que se destacan como
barreras a la competencia y a la innovación.
1. Introducción
El sistema bancario ha dejado de ser exclusivamente una red de sucursales físicas para
convertirse en un sector digitalizado, con alta tecnología de la información y uso de datos.
Esta transformación ha supuesto el ingreso de nuevos actores, las FinTech, empresas que usan
tecnología innovadora en servicios financieros. Esto implica nueva competencia para la banca
tradicional que, frente a consumidores que demandan experiencias diferentes, cuentan con
un exceso de capacidad de un capital que hoy ha visto reducida su utilidad.
Por su parte, el contexto de la pandemia de COVID-19 y las medidas de aislamiento social han
puesto en evidencia más que nunca la importancia de contar con una sociedad bancarizada y
con acceso a medios de pagos digitales. Frente a este panorama, existe un gran optimismo
con el rol que las FinTech pueden jugar como impulsoras de inclusión financiera en América
Latina (BID, 2019; Viecens, 2020). Para que este potencial sea viable y pueda desplegarse, es
necesario contar con un entorno competitivo y regulatorio que lo habilite y facilite. Es decir,
las posibilidades de expansión de los medios de pagos digitales y las herramientas financieras
no deberían estar limitadas por la existencia de barreras que condicionen la entrada de nuevos
actores o el desarrollo de estos.
Frente a este contexto, la experiencia internacional muestra que la estrategia adoptada en
Europa para promover la innovación y la competencia en los sistemas de pago se desarrolló
mediante regulaciones pro-competitivas específicas a partir del año 2015. En particular, la
norma de regulación de la tasa de intercambio, que incluyó la prohibición de restricciones
1 Preparado para el Foro Latinoamericano y del Caribe de Competencia (OECD-BID), 20-22 de septiembre 2021.
2 Director en Argentina de Global Economics Group, consultor internacional en defensa de la competencia y
economía de la regulación. Ex-presidente de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) en
Argentina. Editor de la Columna Latinoamericana de Competition Policy International (CPI). Profesor de la
Universidad de Buenos Aires, Universidad Torcuato Di Tella, CIDE (México), Universidad Lead (Costa Rica).
3 PhD en Economía y ex Vocal de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) en Argentina.
Investigadora en el Centro Tecnología y Sociedad (CETyS) de la Universidad de San Andrés y editora de la Columna
Latinoamericana de Competition Policy International (CPI). Profesora en la Universidad de San Andrés y en la
Universidad Torcuato Di Tella.

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territoriales en las licencias y estableció condiciones no discriminatorias de acceso de terceros
a la infraestructura de pagos incumbente.4
Asimismo, en 2015 se emitió una nueva Directiva
de Servicios de Pago (PSD2), que entró en vigencia en 2018.5
La PSD2 introdujo el modelo de
“open-banking”, que consiste en desarrollo de plataformas abiertas, en las que los
proveedores de servicios de pago independientes (third party payment services providers o
TPPs) pueden ofrecer sus servicios y los clientes tienen la oportunidad de elegir entre una
amplia gama de opciones de diferentes proveedores. Un cambio clave establecido por la PSD2
es la posibilidad de que los TPPs tengan acceso a las cuentas bancarias de los clientes,
facilitando la separación de productos y servicios de pago.
En América Latina, el rol de las agencias de competencia ha venido constituyendo una
herramienta relevante para eliminar barreras al ingreso de nuevos jugadores y obstáculos a la
innovación y, en definitiva, para promover un funcionamiento más competitivo de los
mercados de pagos electrónicos y digitales. Este artículo identifica y documenta las medidas
e intervenciones que en ese sentido han llevado a cabo diversas agencias de la región en años
recientes.
2. Interacción competitiva entre actores tradicionales y nuevos. El rol de las agencias de
competencia
Los diversos actores de los sistemas de pagos, los bancos e instituciones financieras
tradicionales y las FinTech, han desarrollado distintas prácticas comerciales y modelos de
negocio, que han dado lugar a diferentes estrategias de los jugadores establecidos frente al
ingreso disruptivo de nuevos oferentes, servicios y tecnologías.
Si bien las FinTech brindan servicios independientes, muchas trabajan con elementos del
sistema financiero tradicional, tales como la posesión de una cuenta bancaria y el historial
crediticio. En este sentido, la colaboración entre FinTech y bancos resulta en beneficio de
ambas partes y podría generarse en el desarrollo conjunto de soluciones innovadoras con
mejores servicios para los clientes. Sin embargo, no siempre la colaboración y
complementación resulta ser la opción más rentable para los bancos, los cuales han sabido
desplegar estrategias que implican barreras al ingreso de nuevos jugadores y a la innovación.
La Tabla 1 resume las posibles estrategias que los bancos pueden llevar adelante.
Tabla 1: Estrategias de la banca tradicional
Adaptarse,
colaborar y
complementarse
● Formar acuerdos de colaboración
● Ganancias por tasas de intercambio pagadas por entrantes
● Nuevos clientes atraídos por los entrantes
● Know how en tecnología
Resistir la
entrada
● Exclusividades
● Negar acceso a la infraestructura
● Degradar interconexión
4 Separación de las marcas de tarjetas de pago y las entidades de procesamiento: procesos de decisión
independiente, prohibición de venta atada o en paquetes y subsidios cruzados, no discriminación de terceros.
Regulation (EU) 2015/751 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2015 on interchange fees
for card-based payment transactions (https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/?uri=CELEX:32015R0751)
5 Directive (EU) 2015/2366 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2015 on payment
services in the internal market (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32015L2366)

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● Manejo de la tasa de intercambio
● Venta atada
● Empaquetamiento
Fuente: Vives (2019), Greco & Viecens (2020a)
Aquellos casos en los que las estrategias de los incumbentes configuren conductas
anticompetitivas, ya sea porque son llevadas a cabo por un agente con posición dominante o
porque involucran acuerdos anticompetitivos entre los actores establecidos, dan lugar a la
intervención de las agencias de competencia y los reguladores.
Las agencias de competencia en la región han adoptado recientemente diversas medidas en
relación con los mercados de medios de pagos digitales y nuevas tecnologías financieras, que
pueden verse resumidos en la Tabla 2.
Tabla 2: Principales medidas recientes impulsadas por agencias de competencia de la región
para promover la entrada de nuevos jugadores a los mercados de nuevas tecnologías
financieras
CNDC-
Argentina6
CADE-Brasil FNE/TDLC-Chile SIC-Colombia COFECE-
México
Indecopi-
Perú
2016
Investigación
de mercado
de medios de
pago
electrónicos e
investigación
de oficio
contra
adquirente
única de Visa
(Prisma) y 14
bancos
2017
Aceptación de
compromiso
estructural y
conductual
por parte de
las
investigadas
2019
Desinversión
de los bancos
en Prisma
2010
Eliminación
exclusividad
Visa-Visanet
(Cielo)
2018
Banco Central
regula tasa de
intercambio
débito
2019
Proceso
administrativo
contra 4 bancos
por supuesta
discriminación a
una FinTech
(Nubank)
Proceso
administrativo y
medida
preventiva
contra Itaú y
Rede por venta
atada
2013
FNE solicita cambios
regulatorios para
promover competencia
en adquirencia de
tarjetas de crédito
2017
TDLC emite
recomendación
promoviendo
competencia y cambio
de modelo
2019
Sentencia de la Corte
Suprema avalando
mayor competencia y
cambio de modelo
2021
Informe de la FNE
solicitando al TDLC la
regulación transitoria
Ley de regulación de
tasas de intercambio
2011
SIC investiga
colusión en
tarifa de
intercambio
2012
SIC acepta
compromiso,
mecanismo de
remuneración al
emisor para
determinar
tasas de
intercambio
2021
SIC emite
recomendacion
es sobre acceso
y tasas de
intercambio9
Decreto que
limita
integración
vertical de
administración
de sistemas de
2017
Opinión
sobre
proyecto
de Ley
Fintech
2018
Se
sanciona la
Ley Fintech
con
recomend
aciones de
COFECE
2020
Dictamen
Preliminar
de COFECE
establece
que no
existen
condicione
s de
competenc
ia efectiva
en el
2018
Inicio de un
estudio de
mercado
para
analizar las
condiciones
de
competenci
a existentes
en los
sistemas de
tarjetas de
pago
2021
Informe
preliminar y
recomendac
iones sobre
los sistemas
de tarjetas
de pago12
6 Véase Greco & Viecens (2020b) para análisis y documentación de todas las intervenciones de la CNDC en lo
que se conoce como el caso Prisma.
9 SIC (2020) Abogacía de la competencia en sistemas de pago de bajo valor
(https://www.sic.gov.co/sites/default/files/20-233343%20URF.pdf)
12 Indecopi (2021) Informe preliminar del estudio de mercado de los sistemas de tarjetas de pago
(https://www.gob.pe/institucion/indecopi/noticias/341276-el-indecopi-publica-informe-preliminar-sobre-
mercado-de-tarjetas-de-pago-para-mejorar-competencia-en-beneficio-de-consumidores-peruanos)

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CNDC-
Argentina6
CADE-Brasil FNE/TDLC-Chile SIC-Colombia COFECE-
México
Indecopi-
Perú
Multi-
adquirencia
CADE publica
Estudio de
Mercado de
Instrumentos de
Pago7
de tasas de
intercambio8
Proyecto Ley
Fintech/open banking
pago
(compensación)
adquirencia y
emisión10
sistema de
pagos con
tarjeta11
Fuente: elaboración propia con base en Greco & Viecens (2020b).
Los estudios e investigaciones realizados por las agencias de competencia -relevados en la
tabla- exhiben rasgos comunes en cuanto a la estructura del mercado, a las condiciones de
competencia y al tipo de barreras a la entrada de nuevos jugadores que las agencias de
competencia buscan eliminar. A continuación se exponen las principales barreras
identificadas para el desarrollo de iniciativas FinTech.
3. Barreras al ingreso de nuevos jugadores
3.1 Exclusividades de las marcas importantes con algunos bancos. En Brasil dejaron de existir
las exclusividades en 2010 como resultado de un caso de la agencia de competencia, luego de
que Visa y VisaNet dieron de baja el contrato de exclusividad mediante un acuerdo de
compromiso de cesación de prácticas que impulsó la multiadquirencia en Brasil. En Argentina,
como resultado de la investigación y recomendaciones de la agencia de competencia (CNDC)
y de las medidas adoptadas por el Banco Central, hay multiadquirencia desde enero de 2019.
En Chile, en abril de 2019 el Gobierno impulsó cambios normativos para eliminar la
exclusividad de Transbank como adquirente, las medidas fueron avaladas por la Corte
Suprema en diciembre 2019. En Colombia, el decreto que modificó el marco regulatorio para
los servicios de pago en 2020 prohibió las exclusividades en la prestación de servicios y, en
particular, entre marcas (franquiciadores) y emisores y adquirentes. En México, en 2018, la
Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros (Ley Fintech) prohibió
las exclusividades para diversos servicios financieros, e incluyó las referidas a redes de medios
de disposición y las establecidas en los contratos con comercios, emisores y adquirientes.
Además, la ley indica que las autoridades regulatorias deben establecer los términos y las
condiciones para evitar la exclusividad para la utilización de algún tipo de red. En Perú, este
es uno de los potenciales problemas destacados en el estudio preliminar realizado por
Indecopi para fundamentar la apertura del estudio de mercado, dado que VisaNet
(actualmente denominada Niubiz) era la única adquirente de Visa y PMP la única adquirente
de Mastercard. Como consecuencia de la acción de Indecopi al iniciar el estudio de mercado,
desde 2020 se ha migrado a un sistema de adquirencia multimarca. Se concluye entonces que,
si bien las relaciones de exclusividad han sido una característica relevante en estos mercados,
la evidencia en la región muestra una tendencia a la desaparición, lo que es congruente con
la promoción de competencia en el sector.
7 CADE (2019), Cadernos do Cade – Mercados de instrumentos de pagamento. (https://www.gov.br/cade/pt-
br/assuntos/noticias/cade-divulga-estudo-sobre-mercado-de-instrumentos-de-pagamento)
8 FNE (2021) Informe al TDLC sobre regulación de las tasas de intercambio (https://www.fne.gob.cl/fne-pide-al-
tdlc-regular-transitoriamente-tasas-de-intercambio-de-tarjetas/)
10 Decreto 1692 de 2020 (https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=153787#4)
11 COFECE (2020), Dictamen Preliminar de la investigación en el mercado de sistema de pagos.
(https://www.cofece.mx/dictamen-preliminar-de-la-cofece-establece-que-no-existen-condiciones-de-
competencia-efectiva-en-el-sistema-de-pagos-con-tarjeta-en-el-territorio-nacional/)

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3.2 Integración vertical sin condiciones de acceso a la infraestructura. La presencia de
estructuras verticales cerradas conformadas por un grupo de actores establecidos son
barreras para el desarrollo de jugadores FinTech en estos mercados, en particular en el canal
de comercio electrónico. El acceso a la infraestructura de los bancos se incluye entre las
principales demandas realizadas por las FinTech para poder competir. En este sentido, el caso
Prisma de Argentina, resultó en desinversión por parte de los bancos emisores en la empresa
adquirente y procesadora dominante y en obligaciones de acceso de terceros a la
infraestructura de pagos. En México, la Ley Fintech estableció obligaciones de acceso de
terceros y el Dictamen Preliminar de la COFECE recomendó la desinversión de los bancos en
las cámaras de compensación. En Chile, el sistema de pagos experimentó un cambio de un
modelo de 3 a 4 partes, separándose las actividades de emisión y adquirencia. En Colombia,
por su parte, se separaron las funciones de administración del sistema de pagos
(compensación y liquidación) de la emisión y la adquirencia. En Perú, el informe preliminar del
estudio de mercado de los sistemas de tarjetas de pago identifica la existencia de integración
vertical entre adquirencia y procesamiento y recomienda brindar condiciones de acceso no
discriminatorio a las redes por parte de los adquirentes no integrados. Todos estos hechos
dan cuenta de una clara intención por parte de las agencias de competencia y los Gobiernos
de desintegrar estructuras que pudieran estar entorpeciendo el desarrollo de entrantes
innovadores en los mercados de pagos y en el sector financiero y brindarles condiciones de
acceso abierto y no discriminatorio.
3.3 Una alta tasa de intercambio que genera baja rentabilidad en el servicio de adquirencia.
El análisis de la tasa de intercambio y su tratamiento regulatorio –si debe ser regulada o
dejarse librada al mercado– es uno de los puntos más controversiales en la literatura y en la
experiencia internacional. En Argentina, la CNDC entendió que la alta tasa de intercambio
configuraba una barrera a la entrada de nuevos adquirentes. En marzo de 2017 el Banco
Central dispuso la regulación de tasas de intercambio máximas para tarjetas de crédito, débito
y compra con un cronograma descendente. En Brasil la tasa de intercambio para operaciones
con tarjeta de débito está regulada desde 2018. En Chile, en diciembre de 2019, la Corte
Suprema instó a las autoridades competentes para que consideren la regulación de las tasas
de intercambio. En enero 2021, la FNE remitió al TDLC un informe solicitando la regulación de
las tasas de intercambio hasta tanto sea aplicada una regulación por vía legislativa. En agosto
de 2021, el Congreso aprobó una ley para la regulación de tasas de intercambio, que
constituyó un Comité al efecto, del cual la FNE forma parte. En Colombia, la SIC recomendó
en 2020 incluir mecanismos de regulación de la tasa de intercambio, aunque finalmente el
Decreto de regulación de servicios de pago no la adoptó. Se deduce entonces que en la región
la experiencia es diversa, pero en años recientes se observa una tendencia hacia la regulación
de la tasa de intercambio.
3. 4 Empresa adquirente con posición dominante y conformada por bancos emisores. La
posición dominante en la adquirencia por parte de una empresa cuyos dueños son los bancos
emisores tiene el potencial de ocasionar dos tipos de problemas. Por un lado, genera
incentivos para erigir barreras de entrada al mercado de medios de pago electrónico a
jugadores no integrados. Por otro lado, facilita intercambios de información estratégica entre
competidores que afecten la competencia en mercados adyacentes, tales como el de
financiamiento al consumo. Ésta ha sido la situación en Argentina, dada la composición
accionaria de Prisma por parte de 14 bancos. En septiembre de 2017 se instrumentó un

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remedio estructural, mediante un Compromiso que incluyó la venta de las acciones de Prisma
por parte de los bancos, el primero en un caso de investigación por presuntas conductas
anticompetitivas en Argentina. En enero de 2019 se vendió el 51% de las acciones y se
transfirió el control a Advent International. En Chile, Transbank ha sido propiedad de 13
bancos emisores. En abril de 2019, el Ministerio de Hacienda anunció un conjunto de medidas
para promover la competencia en el mercado de tarjetas de crédito y débito que incluyen
impulsar un modelo en el que adquirencia y emisión operen de manera separada. En México,
COFECE identificó la copropiedad de los principales emisores y adquirentes en las dos
entidades a cargo de la compensación y el procesamiento (E-Global y Prosa) como una barrera
a la competencia.
4. Conclusiones
El cambio tecnológico impacta en la dinámica competitiva del sector de medios de pagos y
habilita nuevos actores. El sistema financiero está transitando a nivel internacional
importantes cambios tecnológicos disruptivos en el que nuevos jugadores, las FinTech, son los
protagonistas. Los cambios no solo implican el ingreso de nuevos competidores en la provisión
de servicios financieros existentes, sino también innovaciones que involucran el surgimiento
de nuevos servicios y cambios en la forma en que se relacionan los prestadores de servicios
con los consumidores.
Eliminar barreras a la competencia promueve la entrada de nuevos actores, impulsa la
innovación y facilita la inclusión financiera. Este proceso despierta nuevos desafíos para las
agencias de competencia de la región que buscan promover el ingreso de operadores
innovadores eliminando obstáculos al desarrollo del proceso competitivo, en particular
potenciales estrategias por parte de los principales agentes económicos establecidos.
Además, los bajos niveles de bancarización de los países de la región motivan el nacimiento y
desarrollo de jugadores con potencial para generar inclusión financiera y una mayor
aceptación de medios de pagos alternativos al dinero físico. Es fundamental asegurar un
entorno regulatorio y competitivo propicio para este desarrollo. Al respecto, las agencias de
competencia de la región se muestran activas llevando a cabo investigaciones para detectar
barreras a la competencia y conductas anticompetitivas. Algunas de las medidas impulsadas
van en la misma dirección que las regulaciones adoptadas en Europa desde 2015.
La experiencia de América Latina evidencia situaciones en las cuales puede resultar
conveniente regular las tasas de intercambio. Frente a mercados cerrados, como los de
Argentina y Chile previo a las intervenciones de agencias y reguladores (donde los emisores
son dueños de un adquirente con posición dominante), las altas tasas de intercambio reducen
el margen de rentabilidad en la adquirencia y actúan como barreras a la entrada de nuevos
jugadores. Sin intervención, esa estructura se mantiene estable dado que para los emisores
son rentables las altas tasas.

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Referencias
BID. 2019. Informe Fintech en América Latina 2018: crecimiento y consolidación.
Greco, E. & Viecens, M.F. (2020a), “FinTech y BigTech: barreras a la entrada y a la innovación.
Estado de situación en América Latina” publicado en la Revista Latinoamericana de Economía
y Sociedad Digital, N°1.
Greco, E. & Viecens, M.F. (2020b), Innovación y disrupción digital en los mercados de medios
de pago: El caso de defensa de la competencia en Argentina, (2020). En Mora, S. y Palazzi, P.,
compiladores, Fintech: Aspectos Legales, Tomo III.
Viecens, M. F. (2020), Acceso a Internet e inclusión financiera: teoría y evidencia acerca del
rol de la innovación tecnológica, de próxima publicación en el libro La Política Digital en
México: Derechos, Ciudadanía y Gobierno del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la
República de México.
Vives, X. (2019). Digital Disruption in Banking, OECD, background for Item 5 at the 131st
Meeting of the Competition Committee on 5-7 June 2019.
https://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DAF/COMP(201
9)1&docLanguage=En