Описание технологии проведения публичных слушаний градостроительных проектов для российских городов

1. 4422
‡ıËÚÂÍÚÛ‡ Ë „‡‰ÓÒÚÓËÚÂθÒÚ‚Ó
”◊¿—“»≈ √–¿Δƒ¿Õ ¬ “≈––»“Œ–»¿À‹ÕŒÃ
œÀ¿Õ»–Œ¬¿Õ»»:
Œ“ »ƒ≈ŒÀŒ√»» “≈’ÕŒÀŒ√»»
SIT_014_maket.qxd 26.08.2008 13:25 Page 42

2. Строительство и транспорт #14/август 2008 г. 4433
В процессе подготовки документов территориального планиро
вания необходимо учесть множество разнонаправленных це
лей и интересов1
. Это:
–государственные цели, связанные со строительством инфра
структур и объектов регионального и государственного значе
ния, задачи ГО и ЧС;
– муниципальные (общественные) интересы местного сооб
щества, которые выражаются в резервировании территорий
под общественно необходимые объекты, развитии муници
пальных инженерных и социальных инфраструктур;
– частные интересы инвесторов, застройщиков, промышлен
ности, бизнеса, права собственников недвижимости.
Для учета частных интересов в Градостроительном кодексе
предусмотрено право заинтересованным лицам вносить
предложения в проект, а для проектов генеральных планов
обязательны публичные слушания. Однако, сложившаяся
практика такова, что заинтересованные лица знакомятся с
содержанием документа территориального планирования
уже на стадии подготовленного проекта. Собственник мало
этажного дома обнаруживает, что участок, на котором рас
положена его недвижимость, зонирован как многоэтажная
застройка, строительные компании видят, что на «лакомый»
центр города введено ограничение по высотности строений.
Бывают случаи, когда в период подготовки проекта меняется
власть, и новый мэр, знакомясь с проектом, так же убеждает
ся, что намеченные градостроительные изменения не отве
чают интересам сил, которых он представляет во власти. Та
ким образом, заинтересованные лица на этапе подготовлен
ного проекта начинают сообщать о своих целях и интересах
по отношению к территории и требуют корректировки доку
мента. Для администрации это – новые затраты времени и
бюджетных денег. Поэтому власть старается свести меро
приятия публичных слушаний к формально бюрократичес
кому минимуму. Так, глава сельского поселения, после того,
как собственники недвижимости «завалили» проект генпла
на, сделал вывод: «В следующий раз буду проводить слуша
ния зимой», т. е. тогда, когда большая часть «заинтересован
ных лиц» находится в городе. Администрации при подготов
ке публичных слушаний «играют в команде»
проектировщиков против горожан. «Выиграть» – значит не
допустить того, чтобы проект был направлен на доработку.
Создается впечатление, что цель чиновников – «гладкий»
протокол, хотя результаты публичных слушаний носят реко
мендательный характер и не обязывают власть отправлять
проект на доработку. Наоборот, полезно выявить потенциал
конфликта и противодействия. Например, по поводу прое
ктного предложения создать на месте частной малоэтажной
застройки многоэтажный деловой центр представитель ини
циативной группы сказал: «Тут будет не второе Южное Буто
во, тут будет второй Ольстер». Рыбопромышленники, ознако
мившись с ТЭО строительства защитных береговых сооруже
ний, которые ставят под угрозу воспроизводство рыбных
ресурсов, сообщили проектировщикам: «Если они начнут
строить, мы начнем стрелять». Публичные слушания нужно
рассматривать как «разведку боем». А чиновники не дают
развернуться конфликту на плацдарме слушаний, хотя он все
равно проявится на стройплощадке. Проектировщикам так
же непонятно, какое полезное содержание они могут полу
чить в процессе слушаний. Усилиями многих специалистов
создан профессионально проработанный, «правильный»
проект, и что им могут сказать непрофессионалы? «Вы нам
что, с бабушками предлагаете советоваться?» – недоумевает
архитектор со стажем.
В общем, если представителей власти или проектировщиков
спросить: «А стали бы вы проводить публичные слушания, ес
ли бы не требования Градостроительного Кодекса РФ?», то за
редким исключением они ответили бы отрицательно. Склады
вается абсурдная ситуация: проектируют для жителей насе
ленных пунктов, горожан, представителей бизнеса, промыш
ленности. Сегодня именно у представителей частных интере
сов находятся ресурсы градостроительных изменений, за счет
частных инвестиций осуществляется основной объем граждан
ского и промышленного строительства. Задача проектировщи
ков и власти состоит в том, чтобы многочисленные представи
тели частных интересов планировали свои действия, исполь
зуя схемы территориального планирования и генпланов, с
ясным пониманием того, что действовать в рамках этих доку
ментов – в их собственных интересах. И в то же время – огра
ничивают возможность высказать предложения и возраже
ния. Используют разные приемы: сводят к минимуму период
времени, за который общественность может ознакомиться с
материалами проекта; выбирают зал, который не может вмес
тить всех желающих участвовать в обсуждении или заполняют
его лояльными людьми; время, отведенное на обсуждение,
максимально используют под выступления проектировщиков,
чиновников, специально подготовленных докладчиков якобы
от «общественности».
Первая причина стремления свести к минимуму возражения
и предложения связана с тем, что они требуют внесения из
менений в уже готовый проект. Вторая причина – участие
граждан в процессе территориального планирования рас
сматривается в идеологической, а не в прагматической плос
кости, т. е. как право (право вносить предложения, права
собственников, права человека), а значит, расходы на прове
дение мероприятий общественного участия относят к непро
дуктивным затратам. В институте Урбанистики разработана
технология, которая позволяет вовлекать представителей
частных интересов в территориальное планирование на ста
дии запуска проектирования – на этапе определения целей и
задач. Эта технология связывает этап определения целей
планирования и этап публичных слушаний в неразрывный
процесс кооперации субъектов градостроительных отноше
ний. Технология реализует подход, при котором участие
представителей частных интересов в территориальном пла
нировании имеет четкую прагматику, оно необходимо для
обеспечения качества проектирования и для того, чтобы схе
мы территориального планирования и генпланы были реа
листичными и реализуемыми.
Елена Чернова, руководитель Лаборатории гуманитарных технологий в региональном
проектировании РосНИПИ Урбанистики (Санкт Петербург)
1
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий (…) в целях
обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований
(Градостроительный Кодекс РФ, ст. 9, п. 1).
SIT_014_maket.qxd 26.08.2008 13:25 Page 43

3. 4444
‡ıËÚÂÍÚÛ‡ Ë „‡‰ÓÒÚÓËÚÂθÒÚ‚Ó
ПРОБЛЕМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПЛАНИРОВЩИКОВ
И ЗАКАЗЧИКА НА ЭТАПЕ ПОСТАНОВКИ ЦЕЛЕЙ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Согласно Градостроительному кодексу, положение о террито
риальном планировании должно включать в себя цели и зада
чи планирования. В советский период централизованного
планирования уровень постановки целей был отчужден от
уровня исполнения. Госплан осуществлял постановку целей,
планировщики готовили проектную документацию, которая
передавалась для исполнения в территориальные исполкомы.
После ликвидации Госплана планировщики оказались в «целе
вом вакууме». Они заполнили его идеальными представления
ми, ценностями, принципами: «Цель Генерального плана горо
да Н. – разработка долгосрочной градостроительной стратегии
на основе принципов устойчивого развития, создание благо
приятной городской среды, обеспечение существенного про
гресса в развитии основных секторов экономики, повышение
инвестиционной привлекательности города, повышение уров
ня жизни и условий проживания населения, достижение дол
говременной экологической безопасности города и смежных
территорий, рациональное использование всех видов ресур
сов, современные методы организации транспортных и инже
нерных систем». Эта формулировка взята из одного генплана,
но в любом документе территориального планирования под
рубрикой «цели» помещен подобный набор абстракций, в ко
торых выражены идеалы развития и прогресса. Эти идеалы не
ставятся под сомнение, но они не обладают качествами цели.
Это рамочные принципы и ценности, которые нельзя нарушать
в процессе градостроительной деятельности, в границах кото
рых должна осуществляться постановка целей.
В Градостроительном кодексе произошел отказ от термина
«градостроительное проектирование» как узковедомствен
ной иерархически организованной деятельности по планиро
ванию строительства, в которой уровень постановки целей
отчужден от уровня исполнения. Территориальное планиро
вание – принципиально другой, кооперативный вид деятель
ности, в которой постановка целей, определение задач и их
исполнение осуществляется субъектами градостроительных
отношений. Они заказывают планировщикам профессио
нальную услугу подготовки документа территориального пла
нирования. Задача профессионалов планировщиков состоит
в том, чтобы предложить такой набор мероприятий, которые,
с одной стороны, позволяли бы достигнуть целей, а, с другой
стороны, не нарушали бы вышеупомянутые принципы. Одна
ко на практике пока не произошло смены технологии «соци
алистического» градостроительного проектирования на «де
мократическое» территориальное планирование. Подготовка
документов продолжает осуществляться как ведомственная
функция, относящаяся к компетенции отдела архитектуры и
градостроительства. Документы территориального планиро
вания продолжают разрабатывать по техническому заданию,
которое составляют сами планировщики при участии отделов
архитектуры и градостроительства. В рубрику «цели» поме
щаются вышеуказанные принципы и ценности. В этом случае
органы управления, по сути, остаются исполнителями доку
ментов территориального планирования, хотя Градострои
тельный кодекс предоставил территориальным и муници
пальным органам управления функции Заказчика. Однако ра
бота по определению целей на практике не выделена в
отдельный производственный этап подготовки проекта, тре
бующего проведения квалифицированной работы: предпро
ектных изысканий и организации взаимодействия субъектов
градостроительных отношений. В силу того, что этап поста
новки целей не стал элементом технологии территориально
го планирования, остался прежним состав специалистов в
профессиональных коллективах разработчиков. В европейс
кой «демократической» практике в разработке концептов
территориального и городского планирования ведущее зна
чение имеют конфликтологи, социологи, политологи, специа
листы по управлению, которые участвуют в «производстве»
целей. В российском градостроительстве ключевые позиции
сохраняют ГАП и ГИП.
Если в первые годы перестройки это рассогласование было не
столь острым в силу того, что было не так много субъектов с
целями и ресурсами, сомасштабными территории, то сегодня у
проектировщиков все чаще возникают ситуации, когда заказ
чик действительно начинает ставить цели территориального
планирования. И, как правило, эти цели вступают в противо
речие с градостроительными принципами. Вот описание кон
кретной ситуации, которая сложилась между заказчиком и пла
нировщиками по поводу разработки схемы территориального
планирования одной из областей России. Заказчик, который
представляет интересы территориальных инвесторов, выдви
нул достаточно приземленные цели – получить максимальный
доход от территории. У заказчика есть так же представление
о том, какие мероприятия позволяют достичь этих целей: во
влечение в рыночный оборот и промышленное развитие инф
раструктурно освоенных территорий, находящихся вблизи ос
новных центров потребления. И есть инвесторы, которые за
интересованы вложить деньги в эти территории. По оценке
проектировщиков, эти цели грубо противоречат принципам
устойчивого развития, интересам населения в целом, градо
строительной науке и нормативам. Градостроители предлага
ют разместить инвестиционные площадки промышленного
строительства в отдаленных от центра депрессивных районах
области, с целью их развития, создания там рабочих мест. А на
территориях, которые выбраны инвесторами под промышлен
ное развитие, с точки зрения градостроительной логики, не
обходимо развивать рекреацию и сельское хозяйство. Проек
тировщики руководствуются ценностью устойчивого разви
тия, заказчик – целями увеличения доходов в областной
бюджет. Заказчик жестко настаивает на воплощении в схеме
территориального планирования своих целей. Планировщики
не могут поступиться профессиональными знаниями и убеж
дениями и готовят, в соответствии с ними, свою версию схемы
территориального планирования. Это противостояние сущест
вовало на протяжении всего срока проектирования и сохра
няется на момент, когда до завершения работы в соответствии
с календарным планом осталось полмесяца.
Какой вывод можно сделать из этой ситуации? – разумеется,
не тот, что планировщикам нужно отступиться от принципов
или заказчику и инвесторам от целей. Вывод другой: в совре
менной ситуации соответствие частных интересов субъектов
градостроительной деятельности идеалам и ценностям градо
строителей – это, скорее исключение, чем правило. И это – са
мая сложная проблема, которую нужно решать в процессе тер
риториального планирования. Можно сказать с предельной
определенностью: территориальное планирование и есть ре
шение проблемы такого несоответствия. Поэтому этап опреде
ления целей и задач территориального планирования должен
стать главным проектным этапом, с привлечением для выпол
нения этой работы соответствующих профессионалов, а также
субъектов градостроительных отношений.
ВОВЛЕЧЕНИЕ СУБЪЕКТОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
При организации процесса определения целей территориаль
ного планирования возникает вопрос: как обеспечить учет
SIT_014_maket.qxd 26.08.2008 13:26 Page 44

4. Строительство и транспорт #14/август 2008 г. 4455
всех целей и интересов при подготовке схемы территориаль
ного планирования? В большинстве муниципалитетов и в ре
гионах есть общественные градостроительные советы, в кото
рые входят представители бизнеса и промышленности, лиде
ры социальных групп, неравнодушные к будущему родного
края люди. В общественные советы часто входят и оппозици
онно настроенные к действующей администрации люди. Не
редко на стадии запуска проектирования организуют круглые
столы, социологические опросы и т. п. Но в этих мероприяти
ях все равно участвуют конкретные люди, и, как бы ни расши
рялось количество вовлеченных в обсуждение людей, это не
даст законченного множества всех целей и интересов. Техно
логическое решение состоит в том, что вовлекать в процесс
нужно не конкретных людей, а позиции в кооперации терри
ториального планирования. Нами разработана типология, в
соответствии с которой любой носитель целей и интересов от
носится к той или иной позиции в кооперации территориаль
ного планирования. Список позиций:
1. Позиция управления
2. Позиция планировщика
3. Позиция «потребителя»
4. Позиция пользователя
5. Позиция политика
Позиция управления реализуется в том, что цели планирова
ния ставятся из фокуса целей управления территориальными
процессами. Мы выделяем несколько ведущих территориаль
ных процессов, которые формируют конкурирующие управ
ленческие позиции (развитие, рост, воспроизводство, адапта
ция, утилизация). Управленец принимает решение: какой про
цесс выбрать в качестве ведущего, исходя из состояния
общественно территориальной системы, наличия ресурсов и т. д.
Сегодня слово «развитие» автоматически приписывают к боль
шинству управленческих документов («стратегия» должна
быть обязательно «развития»). Однако приоритет процесса
развития по отношению ко многим территориям представляет
ся сомнительным. Вот пример управленческого решения о
приоритетах расходования общественных ресурсов, когда ве
дущим был принят процесс воспроизводства: в Омской облас
ти есть район с преимущественно немецким населением. Рас
сказ главы МО: «Начали мы с канализации… Потом – заказали
генплан и в соответствии с ним управляли процессами жилищ
ного строительства. В настоящее время накопили ресурсы для
строительства муниципальной общественно деловой зоны, где
будет бизнес центр, спортивные, досуговые сооружения». Это
один пример – пример «немецкого» подхода, в котором прио
ритетными являются процессы социального воспроизводства,
а на запуск процессов развития общественные ресурсы расхо
дуются во вторую очередь. В большинстве малых городов и
районных центрах России сегодня нет канализации. Поэтому
постановка целей воспроизводства территориальной системы
для многих территорий более актуальна, чем цель развития.
Позиция планировщика реализуется в разработке профес
сионального содержания схемы территориального планиро
вания с использованием идеальных моделей, градострои
тельных концепций, нормативных требований и профессио
нальных знаний. Необходимо, чтобы позиция планировщика
была представлена разными, в том числе конкурирующими
концепциями территориального планирования (концепция
рационального размещения производительных сил, концеп
ция «нового урбанизма» и т. д.).
Позиция «пользователя». Представители этой позиции име
ют собственные проекты и своей деятельностью захватывают
и преобразуют материал территории. Это инвесторы, девело
перы и представители видов деятельности, использующих
территориальные ресурсы. Они ставят цели планирования из
фокуса своего проекта, предполагающего градостроительные
преобразования территории. Мы назвали их «пользователя
ми», т. к. именно эту группу нужно сделать пользователями
документов территориального планирования, сделать так,
чтобы они планировали свои действия на схемах генплана.
«Пользователи» конкурируют друг с другом за одни и те же
территориальные ресурсы.
Позиция «потребителя». Это самая разнородная группа. Она
включает жителей территории, горожан, трудящихся, предста
вителей бизнеса, производства, временных жителей (туристов,
командировочных, студентов). Их объединяет то, что они ставят
цели планирования как требования к качеству среды. Позиция
потребителя фиксирует требования к качеству среды, за кото
рые она готова платить или которые готова отстаивать. У «по
требителей» есть средства «купить» необходимое качество,
«сила», чтобы его отстоять или другая возможность действо
вать, если среда не соответствует требуемому качеству: напри
мер, уехать и купить недвижимость на другой территории.
Позиция политика осуществляет полагание «картины будуще
го», на воплощение которой должны быть направлены общест
венные ресурсы. «Город – индустриальный центр предприятий
уникального машиностроения» – такую версию будущего сооб
щил проектировщикам мэр, представитель старой гвардии
партийно хозяйственных кадров, который руководил городом
еще с советских времен. Вся политика администрации была
направлена на возрождение производств, сохранение рабочих
мест в промышленности. Под эту версию началась разработка
генплана. «Город – логистический и складской центр в зоне
влияния Москвы» – в таком направлении двигался городской
бизнес, у которого в субаренде под складские зоны находи
лась большая часть территорий еле теплящихся производств
«уникального машиностроения». Не имея возможности при
действующей администрации отстаивать свою версию будуще
го в проекте генплана, представители бизнеса включились в
избирательную кампанию, которая закончилась выборами но
вого мэра. Проектировщикам пришлось делать новый генплан.
Территориальное планирование сегодня осуществляется в
ситуации принципиально неопределенного будущего. Вместо
«однозначного» и утвержденного высшей инстанцией буду
щего, в пространстве территориальной политики циркулиру
ют разные, в том числе взаимоисключающие версии будуще
го. Депрессивные территории характеризуются отсутствием
политической дискуссии и политической оппозиции. Чем вы
ше потенциал развития территории, тем больше версий буду
щего и тем острее политическое противостояние.
Эти позиции формируют типологическую матрицу участников
процесса целеполагания. В матрице – тридцать типов участ
ников. Это своеобразная «таблица Менделеева», руководству
ясь которой, на стадии предпроектного обследования опреде
ляются субъекты градостроительных отношений, которые мо
гут представлять соответствующий тип территориальных
целей. Как и таблица Менделеева, которая позволяла предс
казывать существование еще не открытых элементов, так и
разработанная нами типологическая матрица позволяет учи
тывать актуально не представленные типы целей. Последнее
может происходить в силу жесткого управления, в результате
которого происходит подавление политики и конкуренции.
Типологическая матрица позволяет учитывать в планировании
SIT_014_maket.qxd 26.08.2008 13:26 Page 45

5. 4466
‡ıËÚÂÍÚÛ‡ Ë „‡‰ÓÒÚÓËÚÂθÒÚ‚Ó
эти подавленные цели и интересы, поэтому при смене терри
ториальной власти не потребуется новый генплан.
СОГЛАСОВАНИЕ ЦЕЛЕЙ СУБЪЕКТОВ
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Цели субъектов градостроительных отношений противоречат
друг другу, реализация интересов одной группы может при
вести к нарушению интересов других групп. В реальном взаи
модействии разные группы интересов борются друг с другом
за то, чтобы именно их цели были реализованы. Что в этой си
туации делать проектировщикам? Игнорировать одни цели в
пользу других? Для решения этой проблемы после обследова
ния предлагается проводить организационно деятельностную
игру (ОДИ) «Определение целей и задач территориального
планирования». Игра – это модель конфликтного и конкурент
ного взаимодействия планировщиков, заказчика, территори
альных групп по выбору направления использования террито
рии. Участники игры: представители государственной власти и
муниципального управления, планировщики, политики, застрой
щики, инвесторы, собственники недвижимости, представители
жителей. Участники структурируются в рабочие группы («аль
янсы») по принципу близости или дополнения целей и интере
сов. В процессе ОДИ взаимодействуют 3 5 групп. В игре два
этапа. На первом этапе каждая группа вырабатывает и отстаи
вает свой вариант направления использования территории,
свои приоритеты. Группы с помощью планировщиков вписыва
ют цели в границы планирования, готовят вариант «проектно
го плана» и защищают свои проектные предложения. На вто
ром этапе определяется комплекс целей и соответствующих им
Целевая группа Цель коммуникации Ключевые сообщения Каналы коммуникации Результат
Горожане
Разъяснение долговремен
ных целей и политики адми
нистрации; рассеивание не
верных представлений или
опасений; коррекция отрица
тельных стереотипов; при
цельная работа по формиро
ванию репутации
Прагматические описания
целей и результатов террито
риального планирования;
описание процедуры публич
ных слушаний как набор
действий, которые могут со
вершить горожане; каков бу
дет результат участия горо
жан в публичных слушаниях
Газеты, ТВ, интернет, встречи
с горожанами, градострои
тельная экспозиция проекта
Поддержка и одобрение гра
достроительной политики;
положительная репутация
ОМСУ; информированность и
грамотность в вопросах тер
риториального планирования
и проектных решений
Агенты деятельности,
инвесторы
Включить цели и ресурсы
агентов деятельности в реа
лизацию проекта
Новые инвестиционные воз
можности, облегчение про
цесса получения участков и
пр.
Представление проектных
направлений на выставках и
бизнес форумах (в том числе
на уровне СФ и РФ); газеты,
ТВ, интернет, встречи, брошю
ра для «людей дела» с описа
нием проекта, подкрепленно
го цифрами и расчетами
Создание реализационных
механизмов, управление ин
вестиционным процессом
Государственная власть
уровня СФ и РФ
Позиционировать террито
рию муниципального образо
вания как потенциально зна
чимую в масштабе субъекта и
РФ; сформировать имидж
компетентного ОМСУ; полу
чить финансовую поддержку
проектных решений; войти в
ФЦП и ФАИП
У МО есть реалистичный и
реализуемый проект терри
ториального развития муни
ципального образования, га
рантирующий рациональное
расходование средств феде
рального бюджета
Имиджевый буклет, переда
ваемый с адресной рассыл
кой; публикации в федераль
ных СМИ
Финансовая поддержка про
ектных направлений из бюд
жета СФ и РФ
СМИ
Повысить грамотность работ
ников СМИ; обеспечить пуб
ликации с грамотной и неис
каженной информацией;
сформировать союзника в
лице СМИ; увеличить возмож
ности коммуникации с обще
ственностью через сотрудни
чество с независимыми СМИ
Процесс территориального
планирования – источник ин
тересных новостей, содержа
тельных публикаций, интерес
ных читателям данных СМИ
Пресс релизы, специально
подготовленные материалы
для СМИ
Грамотные публикации; рас
ширение числа каналов ком
муникации
Дети, подростки, молодежь
Воспитательные цели; гра
мотность; управление целе
полаганием; вовлечение под
ростков и молодежи в сотруд
ничество с муниципальным
управлением
Будущее территории и вы –
часть этого будущего
Тема в передаче для детей;
учебный курс в программе;
молодежные СМИ и ТВ прог
раммы
Формирование будущего го
рожанина/жителя территории
Оппозиция
Уточнение собственной пози
ции, использование возмож
ности «на сравнении» зафик
сировать сущность позиции;
формирование имиджа ус
тойчивого муниципального
управления, которое может
достойно «держать удар»
Общественно политическое
обоснование проектных ре
шений
Газеты, ТВ, интернет форумы,
дискуссионные площадки
Создание политического ре
сурса для выборной кампании
SIT_014_maket.qxd 26.08.2008 13:26 Page 46

6. Строительство и транспорт #14/август 2008 г. 4477
проектных предложений. За основу может быть взят компро
миссный вариант, модель баланса, игровой итог борьбы групп
за утверждение своих целей и интересов. А можно не сводить
предложения групп к компромиссу, а взять итог работы каж
дой группы за один из вариантов или сценариев территори
ального развития. В этом случае у проектировщиков появля
ются действительные сценарии, действительные в том смысле,
что за каждым стоят силы, готовые действовать в рамках этого
сценария и ресурсы этого действия. Компромисс или баланс
целей и интересов определяется не умозрительно, «волюнта
ристически», самими проектировщиками, а моделируется в
процессе игрового взаимодействия, является итогом борьбы и
конкуренции.
В процессе ОДИ решается еще одна важная задача – сбор ис
ходных данных. Сегодня информация о планах бизнеса предс
тавляет собой «коммерческую тайну». Участвуя в ОДИ и отста
ивая свой вектор территориальных изменений, представители
бизнеса заинтересованы в том, чтобы предоставить информа
цию о своих планах.
ИНФОРМИРОВАНИЕ И ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ
Специалисты института Урбанистики, готовя информацион
ные материалы и организуя публичные слушания, решают за
дачу приобретения населением необходимого уровня гра
мотности для того, чтобы вносить осмысленные предложе
ния. Вторая задача состоит в том, чтобы перевести
профессиональное содержание проекта в понятную для лю
дей информацию, которая позволяет увидеть, как отразится
реализация проектных предложений на их интересах. Реше
ние этих задач составляет содержание деятельности по свя
зям с общественностью. Для технологии связей с обществен
ностью нет общей аудитории. Каждое сообщение или
действие должно иметь целевого адресата, с которым уста
навливается коммуникация. Пример: структура сайта по
генплану Ростова на Дону (http://rostov.urbanistika.ru). Оп
ределены три целевые группы: власть, бизнес, горожане. Для
каждой целевой группы – своя информация и логика движе
ния по содержанию генплана.
Для того, чтобы информация о проекте стала интересной, мы
стараемся уйти от формально бюрократических жанров подачи
информации. Например, на форуме сайта проекта генплана од
ного из областных центров мы развернули полемику, в которой,
с одной стороны, участвовали муниципалы и проектировщики,
а с другой стороны – депутат, который «достал» своими посто
янными разоблачениями представителей власти области и го
рода. Ситуация публичных слушаний проекта генплана для не
го означала еще одну возможность «разоблачений».
В развернувшейся полемике оказалось три прагматики. Во
первых, содержание генплана сразу стало интересным для
большинства горожан. Следить за борьбой гораздо увлека
тельнее, чем читать бесстрастный текст. Публичное полеми
ческое противоборство – это инструмент, который позволил
сделать позицию муниципального управления и проектиров
щиков более отчетливой, а значит, более эффективно решать
задачи информирования о генплане. Еще одна прагматика по
лемики с депутатом состояла в выстраивании алгоритма фор
мирования общественной грамотности в сфере территориаль
ного планирования. Ряд нападок депутата на проект был свя
заны с тем, что он недостаточно четко ориентировался в
масштабах и стадиях проектирования, правовых аспектах ре
ализации генплана. Проясняя эти моменты, мы в интересной
для людей форме сообщили о сложных для понимания аспек
тах территориального планирования. Депутат актуализиро
вал ключевые мифы территориального планирования («про
бульдозер», «злонамеренную власть», «собственность, кото
рую изымут, если она противоречит генплану» и т. д.). С по
мощью этих мифов легко манипулировать общественным соз
нанием. Полемика позволила уменьшить область мифологии и
расширить зону сотрудничества.
Не секрет, что для любой администрации важно мнение руко
водства вышестоящего уровня. Оказалось, что губернатор об
ласти с большим интересом следил за полемикой между адми
нистрацией и депутатом, которая развернулась на интернет
форуме сайта генплана. Когда муниципалы «победили» в
полемике, губернатор лично позвонил в департамент градо
строительства и поздравил муниципалов. Для городской ад
министрации это стало существенным результатом публичных
слушаний.
ПОСТАНОВКА ЦЕЛЕЙ НА ИНФОРМИРОВАНИЕ
И ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ
Еще одна причина сведения мероприятий общественного
участия к формально бюрократическому минимуму состоит в
том, что власть не ставит собственных целей по отношению к
процессу публичных слушаний. Для них это «обязаловка», а
не властный ресурс управления социально экономическими
процессам, формирования репутации власти и т. д. Поэтому
профессионалов в области организации общественной ком
муникации приглашают для подготовки слушаний только в
«сложных» случаях (в ситуации развернутого градостроитель
ного конфликта, наличия сильной политической оппозиции,
которая использует ситуацию подготовки проекта для крити
ки действий власти и т. п.). Наш подход к подготовке и прове
дению информирования и публичных слушаний состоит в
постановке управленческих целей. В этом случае публичные
слушания из затратной статьи превращаются в ресурс управ
ления. В качестве примера приводим таблицу, которая позво
ляет получить представление о широчайшем диапазоне воз
можных целей по отношению к процессу информирования и
публичных слушаний.
Публичные слушания нужны власти для того, чтобы получить
оценку качества проекта жителями территории и представи
телями деятельности, которые своими ресурсами и актив
ностью осуществляют градостроительные изменения. В соот
ветствии с Градостроительным кодексом, в территориальном
планировании должен быть достигнут баланс социальных,
экономических, экологических и других факторов. Показате
лем того, что баланса нет, являются конфликтные публичные
слушания. В такой ситуации власти имеет смысл «играть на
стороне» субъектов градостроительной деятельности и жите
лей, и принять решение о том, что нужно доработать проект.
Мы организуем процесс участия субъектов градостроитель
ных отношений в территориальном планировании в подходе
управления конфликтом. Суть подхода состоит в том, чтобы
отработать конфликтную ситуацию на этапе планирования, а
не на стадии строительства. Укоренилось представление о
том, что у «хорошего» управляющего конфликтов нет. Наша
позиция: у «хорошего» управляющего конфликтное взаимо
действие осуществляется на схемах проекта генплана и в
коммуникации, у «плохого» управляющего – на стройплощад
ке и в силовом противодействии жителей и ОМОНа. Задача
состоит в том, чтобы обеспечить конфликтное взаимодей
ствие на этапе планирования, желательно на этапе целепола
гания. Нужно не подавлять конфликт, не избегать его, а рабо
тать с конфликтом, как с ресурсом повышения качества пла
нирования.
SIT_014_maket.qxd 26.08.2008 13:26 Page 47